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JORF n°143 du 22 juin 2000 page 9343
texte n° 16

RAPPORT

Rapport au Président de la République relatif à
l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie Législative du
code de l'éducation

NOR: MENX0000033P

Monsieur le Président,

Conformément à l'article 1er de la loi no 99-1071 du 16 décembre
1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à
l'adoption de la partie Législative de certains codes, la présente ordonnance a
pour objet de permettre l'adoption de la partie Législative du code de
l'éducation.

Le projet de code de l'éducation est le résultat de plusieurs
années de travaux menés au sein du ministère de l'éducation nationale, sous
l'égide de la Commission supérieure de codification, qui en avait achevé
l'examen en 1996. Après avis du Conseil d'Etat, le projet de loi relatif à la
partie Législative du code de l'éducation a été déposé sur le bureau de
l'Assemblée nationale le 30 juillet 1997 et adopté par la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales le 27 mai 1998.

Les contraintes du calendrier parlementaire n'ayant pas permis son
inscription à l'ordre du jour, le code de l'éducation a été inclus dans la liste
des codes dont le Gouvernement est habilité à adopter la partie Législative par
voie d'ordonnance.

Le projet d'ordonnance relatif au code de l'éducation a été établi
conformément à la version issue des travaux de la commission des affaires
culturelles de l'Assemblée nationale. Ce texte a en effet été examiné de manière
approfondie par la commission parlementaire, qui lui a apporté des améliorations
de forme et des amendements de cohérence, sans remettre en cause les choix
fondamentaux du projet déposé quant au champ du code, à son articulation
générale et aux solutions adoptées sur les diverses questions juridiques. Le
projet a été actualisé par l'insertion des nouvelles dispositions législatives
promulguées depuis 1998 et entrant dans son périmètre.

*

* *

Le domaine de l'éducation n'a jamais fait l'objet d'une
codification d'ensemble. Le seul code intervenu dans ce domaine est le code de
l'enseignement technique, réalisé par décret en 1956 et qui ne reçut pas de
validation législative ultérieure. L'édifice législatif et réglementaire est
rendu particulièrement complexe du fait de la stratification et de l'imbrication
de dispositions d'époques diverses, que l'intervention de lois récentes n'a pas
atténuées. C'est pourquoi il avait été décidé, dès le premier programme de
codification, de combler cette lacune en engageant l'élaboration d'un code de
l'éducation.

Le périmètre du code de l'éducation a été conçu d'emblée comme
devant réunir l'ensemble des dispositions relatives au système éducatif français
et, à ce titre, comme largement interministériel. Sans que cela n'entraîne
évidemment de modification dans les attributions des différents départements
ministériels, il est apparu nécessaire que le contenu de ce code ne se borne pas
aux seuls enseignements relevant du ministère de l'éducation nationale, mais que
les formations organisées sous la responsabilité ou le contrôle d'autres
ministres soient également insérées dans le code de l'éducation.

Ainsi, tous les enseignements, généraux ou spécialisés, relevant
du ministère chargé de l'éducation nationale, sont concernés par la
codification, ce qui inclut naturellement les enseignements supérieurs. De même,
le principe d'une codification des textes relatifs aux rapports entre l'Etat et
les établissements d'enseignement privés a été retenu, conformément à l'objectif
d'une codification rationnelle regroupant l'ensemble des dispositions relatives
à un domaine du droit.

S'agissant des formations relevant d'autres ministères, les choix
ont été faits compte tenu de la matière développée dans les codes existants, en
refonte ou en préparation. Ainsi, l'enseignement agricole demeure régi par le
code rural dont il est, de longue date, partie intégrante ; les dispositions
correspondantes sont citées dans le code de l'éducation, « code suiveur », afin
d'offrir aux usagers une vue d'ensemble des formations. De même les dispositions
relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage sont-elles citées,
quand elles figurent déjà au code du travail, ou codifiées dans le code de
l'éducation, quand elles ne sont dans aucun code existant.

Les compétences en matière d'éducation transférées aux
collectivités territoriales par les lois de décentralisation sont codifiées dans
le code de l'éducation. Les textes se répartissent ainsi de manière harmonieuse
entre le code de l'éducation et le code général des collectivités territoriales,
puisque ce dernier, promulgué en 1996, est un code d'organisation et non de
compétences.

Enfin, le code de l'éducation reprend en code « pilote » les
dispositions du code de la santé publique en matière de santé scolaire, dont les
services et les personnels sont gérés par l'éducation nationale. Les
dispositions de l'ordonnance no 58-1373 du 30 décembre 1958 relative à la
création des centres hospitaliers et universitaires et à la réforme des études
médicales sont réparties entre le code de l'éducation et le code de la santé
publique, chaque code citant sous forme d'articles « suiveurs » les dispositions
codifiées dans l'autre, afin que le lecteur accède à l'ensemble par l'un comme
par l'autre code.

*

* *

Le projet de code de l'éducation comprend neuf livres, regroupés
en quatre parties, qui sont consacrées respectivement aux dispositions générales
et communes, à savoir les principes généraux et l'administration de l'éducation
(livres Ier et II), aux enseignements scolaires (livres III à V), aux
enseignements supérieurs (livres VI à VIII) et aux personnels (livre IX).

La spécificité des textes concernant l'enseignement supérieur est
suffisamment marquée pour justifier qu'une partie entière leur soit consacrée
après celle relative aux enseignements scolaires ; à l'intérieur de ces
divisions principales, les textes sont regroupés par thèmes (enseignements,
établissements, vie scolaire) plutôt que selon la répartition traditionnelle en
degrés.

Le livre Ier a pour objet de regrouper les dispositions relatives
aux principes généraux de l'éducation et aux missions du service public pour
tous les niveaux d'enseignement. Il présente successivement les grands principes
sur lesquels repose le système éducatif : le droit à l'éducation pour tous,
l'obligation et la gratuité, la laïcité, la liberté de l'enseignement et en
expose les objectifs et les missions générales.

Le livre II rassemble les dispositions relatives à
l'administration de l'éducation. Ce livre présente en premier lieu les
dispositions relatives à la répartition des compétences de l'Etat et des
collectivités locales en matière d'éducation, puis l'organisation des services
administratifs nationaux et déconcentrés, les instances consultatives nationales
et locales et, enfin, l'inspection et l'évaluation du système éducatif.

Le livre III est le premier des trois livres consacrés aux
enseignements scolaires ; il présente l'organisation de ces enseignements, en
commençant par les dispositions générales pour aborder ensuite les enseignements
du premier degré, les enseignements du second degré et ceux relevant de
différentes tutelles ministérielles.

Le livre IV a pour objet de regrouper les dispositions relatives à
l'organisation des établissements d'enseignement scolaire. Les différents types
d'établissement sont classés selon le niveau de l'enseignement qu'ils dispensent
(écoles, collèges, lycées), selon leur caractère public ou privé et selon leur
situation en France ou à l'étranger.

Le livre V est consacré à la vie scolaire. Les dispositions
correspondantes ont trait aux droits et obligations des élèves, aux aides à la
scolarité, à la santé et aux activités périscolaires.

Le livre VI est le premier des trois livres consacrés aux
enseignements supérieurs. Il présente l'organisation de ces enseignements en
commençant par les dispositions générales, pour aborder ensuite les études
universitaires par grands secteurs disciplinaires, les formations de santé, les
formations technologiques, les formations dispensées dans les grands
établissements et les écoles normales supérieures, ainsi que les enseignements
relevant de différentes tutelles ministérielles.

Le livre VII est consacré aux établissements d'enseignement
supérieur. Il regroupe les dispositions relatives à l'organisation et au
fonctionnement des établissements publics à caractère scientifique, culturel et
professionnel, des instituts universitaires de formation des maîtres, des autres
établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère chargé de
l'enseignement supérieur ou d'autres tutelles ministérielles et des
établissements d'enseignement supérieur privés.

Le livre VIII est consacré à la vie universitaire. Les
dispositions correspondantes ont trait aux droits et obligations des étudiants,
aux aides et aux oeuvres universitaires, à la santé et aux activités
péri-universitaires.

Le livre IX regroupe les dispositions relatives aux personnels
intervenant dans le domaine de l'éducation à tous les niveaux de formation,
qu'il s'agisse des personnels enseignants ou non enseignants.

*

* *

Les adaptations formelles nécessitées par la réunion des textes
codifiés consistent, conformément à la loi d'habilitation, en une mise en
cohérence rédactionnelle de leurs dispositions : modification des références
internes, modernisation et harmonisation de termes ou de notions. Cet exercice
est d'autant plus nécessaire que les textes législatifs en cause sont d'époques
ou d'inspirations différentes et comprennent des lois de portée générale et
d'autres très spécifiques.

Le rapprochement de ces dispositions a fait parfois apparaître des
recoupements, si bien que certains articles ont dû être recomposés, c'est-à-dire
scindés, fusionnés ou dupliqués, afin de rendre le tout plus cohérent.
Inversement, l'unité des lois d'origine n'a pu être que partiellement préservée,
leurs articles devant être répartis en fonction des divisions du code et réunis
aux autres textes concernant les mêmes questions.

Des problèmes de terminologie ont également été rencontrés, qui
sont liés au caractère ancien de certaines lois. L'évolution de la langue et les
modifications du système éducatif ont rendu inadéquats de nombreux termes
utilisés dans les textes d'origine, qu'il convenait de moderniser en les
remplaçant par les termes en usage aujourd'hui. Il s'agit de termes comme les «
salles d'asile » ou l'enseignement « primaire », auquel on a substitué «
élémentaire » ou « du premier degré » ou encore l'enseignement « libre »,
remplacé conformément à la loi no 59-1557 du 31 décembre 1959 par les termes : «
établissements d'enseignement privés ».

Certaines dispositions se plaçaient dans un contexte qui a
considérablement changé. Ainsi, les termes d'origine des lois du 10 avril 1867
et du 28 mars 1882 sur la caisse des écoles avaient pour objet de favoriser la
mise en place de l'obligation scolaire ; ceux des lois sur la gratuité de
l'enseignement avaient pour effet de supprimer graduellement le caractère payant
de l'enseignement primaire (loi du 16 juin 1881) puis secondaire (lois de
finances de 1927 à 1933). Sans que leur portée en soit modifiée, ces
dispositions ont donc été modernisées ou reformulées pour les adapter au
contexte d'aujourd'hui.

Enfin, les textes d'origine comportent parfois des formulations
incompatibles avec l'opération de codification, comme les dispositions
transitoires, qui n'ont pas été codifiées lorsque leur effet a été réalisé,
conformément à la pratique habituelle.

*

* *

Au-delà des adaptations formelles, le rapprochement des textes a
fait apparaître la nécessité de procéder, dans un certain nombre de domaines, à
une harmonisation de l'état du droit. Ces modifications apportées aux textes en
vigueur restent dans les limites posées par la loi d'habilitation et par la
décision du Conseil constitutionnel rendue à son sujet.

En premier lieu, des compléments ont été apportés à des
dispositions en vigueur. Les régions ont été ajoutées aux collectivités
territoriales citées dans les articles codifiant les articles 17 et 69 de la loi
du 15 mars 1850, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat. De même, les
dispositions relatives à l'inspection des établissements d'enseignement publics
et privés sont étendues aux établissements du second degré. Les textes
législatifs en vigueur ne concernent en effet que l'inspection des
établissements du premier degré, celle des établissements du second degré ayant
un fondement réglementaire. La modification apportée permet à la fois
d'harmoniser l'état du droit et de respecter la hiérarchie des normes,
s'agissant de dispositions relatives au contrôle d'établissements privés.

En second lieu, certaines dispositions pénales ont été harmonisées
selon les principes du nouveau code pénal, suivant en cela l'avis du Conseil
d'Etat sur le projet de loi présenté en 1997. Ainsi, l'article 5 de la loi du 4
août 1942 relative à la délivrance des titres et diplômes professionnels et la
loi no 89-468 du 10 juillet 1989 relative à l'enseignement de la danse prévoient
la possibilité pour le juge de prononcer la fermeture des établissements, en
complément de peines contraventionnelles pour des infractions, dans le premier
cas, aux règles de délivrance des titres et diplômes sanctionnant la formation
technologique et professionnelle ou, dans le second cas, aux règles d'ouverture
et de fonctionnement des établissements d'enseignement de la danse. Afin de
pouvoir conserver ces peines complémentaires de fermeture des établissements,
qui ne peuvent plus, en vertu du nouveau code pénal, s'ajouter aux peines
contraventionnelles, elles sont relevées au niveau correctionnel.

En troisième lieu, des dispositions ayant un objet très proche ont
été réunies de manière à en harmoniser la rédaction. Il s'agit, d'une part, des
dispositions des lois du 15 mars 1850, du 30 octobre 1886 et du 25 juillet 1919
relatives aux incapacités pour diriger un établissement d'enseignement et,
d'autre part, de celles des mêmes lois et de la loi du 12 juillet 1875 relatives
aux poursuites et sanctions concernant les enseignants des établissements
privés.

En quatrième lieu, des articles ont été créés pour permettre la
coordination des dispositions du code de l'éducation avec celles relevant
d'autres textes. Ainsi, en tête des livres II et IX, figurent deux articles
précisant, d'une part, que l'éducation est un service public de l'Etat, sous
réserve des compétences attribuées aux collectivités territoriales et, d'autre
part, que les dispositions statutaires de la fonction publique de l'Etat
s'appliquent aux membres des corps de fonctionnaires du service public de
l'éducation sous réserve des dispositions du code de l'éducation.

Enfin, il convient d'évoquer la question de la codification des
dispositions de la loi no 68-978 du 12 novembre 1968 d'orientation de
l'enseignement supérieur et de celles de la loi no 84-52 du 26 janvier 1984 sur
l'enseignement supérieur. La plupart des dispositions de la loi du 12 novembre
1968 sont contraires à celles de la loi du 26 janvier 1984, sous réserve, comme
l'a jugé le Conseil constitutionnel, par sa décision no 83-165 DC du 20 janvier
1984, des dispositions qui donnent aux enseignants des garanties d'indépendance
conformes aux exigences constitutionnelles et qui n'ont pas été remplacées dans
la nouvelle loi par des garanties équivalentes. Pour pouvoir procéder à une
codification cohérente des dispositions relatives à l'enseignement supérieur, il
convenait de déterminer exactement, dans le respect de la décision du Conseil
constitutionnel, celles des dispositions de la loi du 12 novembre 1968 qui
peuvent être considérées comme toujours en vigueur et celles de ses dispositions
qui ont été remplacées par des dispositions de la loi du 26 janvier 1984 et sont
donc implicitement, mais nécessairement, abrogées. Le raisonnement suivi est
celui que le Conseil d'Etat a employé dans un avis du 28 février 1991, rendu à
propos d'une disposition de l'article 31 de la loi du 12 novembre 1968 : dès
lors qu'une disposition de la loi du 12 novembre 1968 n'est pas au nombre des
garanties auxquelles se réfère la décision du Conseil constitutionnel, rien ne
fait obstacle à son abrogation par une disposition de la loi du 26 janvier 1984
qui, ayant le même objet, est venue s'y substituer. On distinguera désormais
clairement celles des dispositions de la loi de 1968 qui ont été implicitement
abrogées par la loi de 1984 et qui, dès lors, sont explicitement abrogées par
l'ordonnance sans être reprises et celles qui doivent être considérées comme
toujours en vigueur et qui sont, par suite codifiées, à côté de celles issues de
la loi de 1984.

*

* *

Un nombre limité de modifications a été apporté aux textes en
vigueur pour respecter la hiérarchie des normes.

Une seule disposition législative a paru ne pas pouvoir faire
l'objet d'une codification au regard des règles constitutionnelles. Il s'agit de
l'article 7 de la loi du 18 mars 1880 qui exige l'intervention d'une loi pour
reconnaître d'utilité publique un établissement d'enseignement supérieur privé.
Comme l'a considéré le Conseil d'Etat en 1997, cet article conduit à conférer au
législateur une compétence que, depuis l'entrée en vigueur de la Constitution du
4 octobre 1958, il ne peut tenir que de la Constitution et il y a lieu, dès
lors, d'abroger cet article sans procéder à sa codification.

La codification permet également le déclassement de dispositions
ayant un caractère réglementaire en tant qu'elles touchent à l'organisation des
services de l'Etat, créent des instances consultatives ou organisent des
procédures administratives qui sont aujourd'hui déconcentrées.

Par ailleurs, il est tenu compte des déclassements prononcés par
les décisions no 99-185 L du 18 mars 1999 et no 2000-188 L du 30 mars 2000 du
Conseil constitutionnel : ils concernent respectivement les dispositions des
articles 5 et 42 de la loi du 26 janvier 1984 précitée désignant l'autorité
administrative compétente, d'une part, pour accorder, après avis de la
commission des titres, l'habilitation à délivrer le titre d'ingénieur diplômé
et, d'autre part, pour approuver les délibérations des conseils d'administration
des universités relatives aux emprunts, prises de participation et créations de
filiales et, s'agissant de la seconde décision, la durée de l'internat et du
résidanat en médecine prévue à l'article 46 de la loi du 12 novembre 1968.

Il convient enfin de noter que, si certaines dispositions
codifiées sont issues de lois de finances, aucune ne relève de leur domaine
exclusif.

*

* *

Le code de l'éducation précise les dispositions qui sont
applicables ou étendues aux collectivités d'outre-mer, dans le respect des
compétences propres dans le domaine de l'éducation qui leur sont reconnues par
leurs statuts. Le projet d'ordonnance a été soumis à la consultation des
collectivités.

La situation très différente de ces collectivités en matière
d'éducation ainsi que les changements statutaires récents ou à venir ont conduit
à prévoir, dans chacun des neuf livres du code, un titre comportant quatre
chapitres consacrés respectivement aux îles Wallis et Futuna, à Mayotte, à la
Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

Il a été tenu compte des changements statutaires récents en
Nouvelle-Calédonie, qui est notamment responsable de l'enseignement du premier
degré public depuis le 1er janvier 2000 ainsi que de l'intervention de nouvelles
dispositions législatives promulguées depuis 1998. Plusieurs de ces lois n'ont
en effet pas été rendues applicables, au moment de leur promulgation, aux
collectivités de l'outre-mer, alors qu'elles portent modification de lois déjà
étendues, comme la loi du 26 janvier 1984 ou la loi du 10 juillet 1989
précitées. Il est procédé, ainsi que le permet la loi d'habilitation, à
l'extension des dispositions nouvelles, dans un objectif de cohérence avec les
autres dispositions codifiées.

Enfin, la partie Outre-mer du code tente de remédier au caractère
lacunaire et parcellaire de la législation applicable dans les différentes
collectivités en matière d'éducation. C'est ainsi que sont déclarés applicables
dans l'ensemble des collectivités les principes généraux qui figurent au livre
Ier, alors que les textes d'origine n'y avaient pas été étendus. Des adaptations
ont toutefois été jugées nécessaires pour tenir compte de leurs spécificités
culturelles et statutaires.

Les dispositions codifiées sont cependant loin d'être toutes
déclarées applicables dans les collectivités concernées, et ce alors même que
les compétences des autorités locales ne sont pas en cause. La teneur de ces
dispositions interdit en effet de procéder à des extensions législatives sans
expertise préalable quant à leurs conséquences administratives et financières.
Les lacunes et disparités qui demeurent devront néanmoins être traitées selon
les procédures législatives normales.

*

* *

Le projet d'ordonnance, auquel est annexé le projet de code,
comprend dix articles.

L'article 1er a pour effet de créer un code de l'éducation établi
à droit constant, en donnant valeur législative aux dispositions regroupées au
sein de l'annexe.

L'article 2 permet la modification automatique des dispositions
d'autres codes, reproduites dans le code de l'éducation à titre de code «
suiveur », lorsque ces dispositions viendront à être modifiées.

L'article 3 a pour objet de prévoir le remplacement des références
à des lois abrogées et reprises dans le code de l'éducation, qui sont contenues
dans d'autres lois, par des références aux dispositions correspondantes du code
de l'éducation ; cet article prévoit expressément le remplacement, dans les
textes législatifs, de la référence aux « écoles de formation maritime et
aquacole » par la référence aux « lycées professionnels maritimes ».

L'article 4 a pour objet de modifier le livre II du code des
juridictions financières pour en faire le code « suiveur » du code de
l'éducation, en ce qui concerne les dispositions relatives à l'adoption et au
contrôle des budgets des établissements publics locaux d'enseignement, qui ont
été insérées dans ce code par la loi no 94-1040 du 2 décembre 1994 dans
l'attente de l'élaboration d'un code de l'éducation et qui figurent désormais
aux articles L. 421-11 à L. 421-13 du code de l'éducation.

L'article 5 a pour objet de modifier le code du service national
pour en faire le code « suiveur » du code de l'éducation, afin de tenir compte
du transfert dans ce dernier d'un article relatif à l'enseignement de la
défense.

L'article 6 a pour objet de modifier l'article L. 810-1 du code
rural afin d'y remplacer la référence à la loi du 10 juillet 1989 précitée par
la référence au code de l'éducation.

L'article 7 porte abrogation des dispositions législatives qui
sont proposées à la présente codification, ainsi que de celles qui, ayant été
implicitement abrogées ou n'ayant plus d'objet, ne sont pas reprises dans le
code de l'éducation.

L'article 8 concerne les dispositions qui, contenues dans des lois
mentionnées dans l'article précédent, sont de nature réglementaire au regard de
la Constitution ; l'abrogation de ces dispositions ne prendra effet qu'à compter
de l'entrée en vigueur de la partie Réglementaire du code de l'éducation, qui en
reprendra la substance.

L'article 9 a pour effet de rendre l'ordonnance et le code de
l'éducation applicables dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie
française et en Nouvelle-Calédonie, à l'exception des abrogations énumérées à
l'article 7 portant sur des dispositions qui relèvent de la compétence de ces
collectivités.

L'article 10 est l'article d'exécution.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur
de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre
profond respect.

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